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日本空气治理启示录  

2013-02-16 13:09:12|  分类: 社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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特约记者 蔡成平 发自日本

 

元旦之后,中国几百个城市经历了骇人的空气污染危机,污染物浓度达到世卫组织认定安全水平底线的20~30倍。其中,北京的情况尤其严重,媒体形容称“有毒烟雾吞没了北京”“整个北京的空气质量像吸烟区一样”,美国驻华使馆则异常惊慌地在微博上写道:北京的空气污染程度“糟糕透顶”。

 北京等地的“水深火热”,让身在海外的人不禁也关心起所在地的PM 2.5数据来。在亚洲地区,东京对PM 2.5的排放标准要求最严格,它要求年平均值每立方米不超过15微克、日平均值不超过35微克。北京深受大雾天气之苦时,东京的PM 2.5也均未超过30微克。

 到过日本的人,往往都对日本干净的环境赞赏不已。但实际上日本过去也曾深受空气污染等公害问题困扰。日本环境治理过程中的关键因素,无疑将对中国起到借鉴意义。

  

“烟都”大阪

 大阪曾被称为“烟都”,深受煤烟污染影响。据大阪市立卫生试验所调查,1912年至1913年,大阪每年降落的煤尘量为每平方公里452吨,1924年至1925年上升至493吨。大阪市民即使在炎热夏天都不敢开窗。但这仅仅是战前日本城市大气污染的一个缩影,东京、横滨等地的情况同样严重。

 战败后,日本的采矿业陷入停顿,空气污染一度缓解,但战后经济复兴让一切死灰复燃。比如,优衣库总裁柳井正的家乡——山口县宇部市,1950年至1951年的月均煤尘降落量为每平方公里55.86吨。1952年至1953年,冬季的东京因取暖排放黑烟而“白昼难见太阳”。

值得注意的是,日本高增长期的大气污染并非只限于原有的工业地带,日本在战后大力推动以京滨、中京、阪神、北九州等四大既定工业带为核心、以“太平洋条形地带构想”为基础的“新产业城市”规划。在这一过程中,由石化产业造成的“联合企业公害”开始出现,最典型的莫过于“四日市公害”。

 这一事件最早表现为1955 年的“臭鱼” 问题。调查发现,根源是石化企业的污染物排放。四日市政府1960年设立“公害对策委员会”,委托三重县立大学和名古屋大学的教授对大气污染进行调查,结果显示四日市月均煤尘降落量达14 吨。在接受调查的三滨小学130名儿童中,8成以上有刺鼻、头痛、喉咙痛、眼痛等症状,中老年人患哮喘的发病率明显增加。

 

“公害国会”

随后,日本的其他工业地带也陆续出现类似问题。以此为契机,日本社会对公害的关注空前增强。日本在1962年颁布《煤烟限制法》、1967年制定《公害对策基本法》、1968年出台《大气污染防止法》。

法律的生命力在于执行。遗憾的是,这些环保法案的执行并非一帆风顺,最初遭遇到多重阻力和抵制,在高增长的上世纪60年代后半期,日本几乎所有的重要城市都未能依法达标。

在这样的情况下,从上世纪60年代后期开始,日益高涨的民间舆论和席卷日本全国的“反公害”市民运动,以及积极推动这一进程的新闻界,发挥了重要作用,这几乎成为日本治理污染出现转折的最关键因素。

早在1963年到1964年,跨越三岛市、沼津市、清水町三地的石化联合企业带建设计划就因当地居民的联合抵制而破产,这对后来开始的反公害运动产生了巨大影响。

在民意面前,日本政治家,尤其是主政一方的地方首长,开始纷纷凭借“反公害”旗号争取民众支持。例如,飞鸟田一雄1963年出任横滨市市长、美浓部亮吉1967年出任东京都知事、黑田了一1971年出任大阪府知事、伊藤三郎1971年出任川崎市市长。他们均以“反公害”姿态赢得选举,并先于中央政府强势推动治污。

飞鸟田一雄1964 年与电源开发公司签署《公害防止协定》,美浓部亮吉1969年制定《东京都防止公害条例》,可以说,充分发挥地方主导权是战后日本公害行政演进史中的一大特色。

在这样的形势下,日本国会重新开始加强立法。1970年12月召开的“临时国会”对《公害对策基本法》进行修订,将“环保应与经济相协调”条款删除,集中审议并通过14 部公害法案。此次国会被当时的媒体形容是“公害国会”,成篇累牍的报道对民间舆论的形成功不可没。

 

民间诉讼确立原则

同时,从上世纪60年代中后期开始,要求损害赔偿和禁止排污的一系列“公害诉讼”正式拉开帷幕。最著名的无疑是被誉为“战后四大公害诉讼”的新泻水俣病第一次诉讼(1967年)、四日市公害第一次诉讼(1967年)、痛痛病第一次诉讼(1968年)和熊本水俣病第一次诉讼(1969年)。

 几年之中,这些诉讼的原告方纷纷胜诉,这无疑在公害防治史上具有指向性的划时代意义。这些公害诉讼让日本确立了一些极重要的法律原则,如“预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务,忽视这些义务等同于过失”、“只要污染危害超限的既成事实成立,即使无过失,也应承担赔偿责任”等。

此外,通过这些公害诉讼,日本建立起了一套独具特色的救济、补偿制度。

比如,日本《救济公害健康受害者特别措施法》(《救济法》)规定,需对因大气污染引起支气管哮喘、慢性支气管炎等的患者医疗费实施补偿,相关的费用由国家和地方自治体负担,医疗费、医疗津贴、护理津贴由企业界负担一半,另一半则由国家和地方自治体负担。

日本《公害健康损害补偿等相关法律》(《公健法》)规定,在大气污染危害的“第一类指定区域”,即严重受大气污染影响而疾病多发区域,“损害补偿费”(含疗养费、身体障碍补偿费、家属补偿费、家属补助费、儿童补偿费、葬祭费等)通过“课征金体制”——根据硫氧化物排放量征收相应的“污染负荷量课征金”来征收财源。

可以说,在日本治理污染的整个过程中,国会立法、政府重视、市民运动、媒体助推、民间诉讼等都是缺一不可的推动力量。天上不会掉馅饼,世上也没有救世主,面对严重的环境污染和有令不行、有法不依,中国今后的环保也必将有赖于每个人的合力推动,依靠凝聚社会共识来争取。

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